引言

　涉诉信访风险评估，是指人民法院机关案件承办部门及承办人对所承办的各种案件在作出相应的处理决定时，对处理决定发生信访风险的可能性和缓急程度进行分析、预测和通报，制定化解工作预案，主动做好释法说理和教育疏导等息诉罢访工作的一种措施。目前，各级人民法院纷纷把做好涉诉信访工作作为服务和谐社会建设的首要任务，抓源头，重效果，认真探索涉诉信访风险评估机制，从源头上避免和减少了涉法涉诉信访，取得了一定成效。为贯彻最高法院涉诉信访“四个必须”、“五项制度”，福建省法院完善了涉诉息访等“十项制度”，建立源头化解、综合治理的信访长效机制。但由于涉诉信访风险评估机制毕竟还处于探索阶段，涉诉信访风险评估机制推行的时间较短，存在评估力度分布不均衡、评估标准混乱、缺乏系统考虑、没有把事前与事后评估有机结合起来等问题。为此,笔者结合涵江人民法院的相关实践, 认为应从务实风险评估工作基础、明确风险评估工作内容和程序、强化落实矛盾风险化解预案，严格责任查究等几个环节入手,才能创造性地开展涉诉信访风险评估工作，并取得实实在在的效果。

　一、涵江法院涉诉信访风险评估的运行现状及成效

　（一）涉诉信访风险的表现

　审判和执行工作存在的信访风险种类大体可分为：1、引起闹访、缠访和群访等上访事件；2、发生重大不稳定事件或人身伤害事件。如当事人可能采取自杀等极端行为，或者可能采取聚众闹事、游行示威、围堵人民法院或法官等行为，这是目前面临的最大风险； 3、社会公众对法院负面评价事件。这是法院在案件办理过程中经常遇到的情况，并使法院许多同志吃尽苦头，甚至丢掉“饭碗”；4、信访事件或当事人冲突事件。

　（二）涵江法院涉诉信访风险评估的运行流程

　随着实践的进展，涵江法院逐步将风险评估系统化、规范化、制度化，进一步细化评估流程，探索新型工作模式，实现全院“一盘棋”的一体化工作格局。

　（1）初步评估

　案件承办人在全面调查了解案件情况的基础上，认为所办理的案件在做出相关处理决定时存在风险，或者部门负责人认为存在风险，应当在做出决定前填写《案件风险评估信息登记表》（包括案件风险的内容、原因等），并按照案件正常办理程序提交相关部门审批，在分流到业务部门时，进行风险提示。

　（2）全面评估

　各业务部门应当对办案风险认真进行评估，并作出评估意见和制定相应的化解（控制）风险措施。在办案风险评估过程中，各部门可以进一步听取相关当事人意见，全面了解案件情况；同时，简化评估程序，承办人审查案件时，只需在表中注明“有无风险”，并签署姓名，以提高效率。

　（3）备案审查

　对评估有风险的，根据拟定风险等级，制订相应工作预案，经部门负责人审核、分管领导签署意见后，三个工作日内报本院立案庭信访室备案。

　（4）化解风险

　各部门根据化解（控制）风险措施，可以与相关方面沟通协调化解（控制）相关风险。化解（控制）案件风险工作应当在各部门的组织指导下，由案件承办人具体实施，必要时也可由各部门分管领导或院长协调解决。对于确实不能化解风险的案件，应报立案庭信访室备案。

　（5）跟踪督办

　风险化解后，责任部门要向相关部门报备风险评估预警结案反馈表，到期未化解的，相关部门向责任部门发出预警案件跟踪监督表或下达预警案件督办通知书，督促承办部门限期化解。

　（6）做出决定

　在对案件风险进行客观全面的评估的基础上，各部门应当依照法律程序做出相关决定。必要时应当在化解（控制）风险后做出决定。

　（三）主要做法

　（1）积极推行案件信访评估

　我院根据最高人民法院《关于开展案件信访评估预防工作的若干意见》要求，对法院正在办理的各类案件，以及案件的立案、审判和执行等各个环节，积极开展信访评估预防工作。根据该意见将案件信访风险分为三级风险等级：一级信访风险为当事人或者相关人员情绪激动，言辞激烈，可能引发自杀、自残、伤害他人、人数众多的集体上访等，并可能造成严重后果、产生恶劣影响的；二级信访风险为当事人或者相关人员情绪较为激动，言辞较为激烈，有明显的上访意思表示或者有过上访经历，可能引发越级上访、集体上访和其他在敏感时期、到敏感地点、领导机关或者有关要害部门上访，并可能造成一定后果、产生不良影响的；三级信访风险为当事人或者相关人员虽然没有过激言行，但是案件事实复杂，有一定起因和背景，且当事人或者相关人员有上访意思表示，可能引发上访的。到目前为止，按照案件性质、紧急情况、行为方式、人员规模、对抗程度、发展趋势，以 及可能造成的社会危害和影响，我院经评估，确定信访风险三级以上的案件37件，其中一级8件，二级13件，三级16件，并将其报送上级法院备案。如村民王某在一起交通事故中受伤，经涵江法院判决由被告赔偿其经济损失2.3万余元。不料，被告在一次上山劳动中不慎坠崖，致终日卧病在床，生活极度困难。王某因案件无法执行兑现，多次到法院上访。执行法官认为该案存在不稳定因素，便迅速填报了风险评估表。该院通过专题研究，决定拓宽思路，争取县、乡党委和政府及民政部门的支持，为何某解决了救助金2万余元，并为其落实了最低生活保障，使信访苗头得到及时有效的预防和控制。

　（2）深化思想认识，增强评估意识

　涵江法院在推行案件风险评估机制之时，充分认识到建立信访风险评估预警机制是新时期审判工作贯彻群众路线的现实需要，主动沟通群众、服务群众；同时，通过组织开展涉诉信访工作调研座谈活动，深入探析涉诉信访问题的现状、特点及成因，让干警充分认识到建立案件信访风险评估机制，实行先期研判、先期防范、先期化解，有利于从源头上预防和减少涉诉信访，破解涉诉信访这一困扰审判机关的难题，使干警牢固树立案件信访风险评估意识，从而避免因工作不当而影响社会稳定。

　（3）明确工作思路，有效把握风险评估原

　可以这样说，在法院内部建立和推行案件信访风险评估预警机制，是在人民内部矛盾凸现、涉诉信访严峻形势下，人民法院坚持能动司法，自觉承担社会责任，从源头化解矛盾纠纷的创新之举。在这一机制中，风险的发现是预防的关键，风险的评估是化解的前提，风险的化解是评估的目的。因此，涵江法院按照“关口前移、重心下移、预防为主、标本兼治”的思路和“谁办案谁负责”原则，突出和强调第一承办人的责任意识，以“发现早、控得住、处置好”为目标，争取在办案风险控制上的主动权。

　（4）评估范围全面化

　涵江法院把案件信访风险评估防控工作贯穿于立案、审判、执行各个环节、每项程序。风险评估一环扣一环，形成了衔接紧密的系统性风险评估工作机制，确保了各个环节、每项程序对案件信访风险有评估、有对策、有提示。

　(四)取得成效

　涵江法院通过认真实行信访风险评估制度，进一步增强了该院涉诉信访工作的主动性和前瞻性，为及时化解矛盾、消除不稳定因素、实现涉诉信访“发现早、控得住、处置好”的工作目标奠定了坚实基础。随着信访风险评估机制的有序开展，涵江法院的涉诉信访工作成效明显：首先，新访案件大幅下降。现存信访案件51件，其中新访案件5件，新访案件同比下降显著。其次，群体访得到及时的控制。通过主动评估，及时化解了3次123人次群体访，有效的防止了矛盾的扩大。再次，办公秩序大为好转。由于信访渠道畅通、工作成效显著，缠访、闹访、无理访等现象得到有效遏制，建立了通过正常渠道解决信访问题的良好导向。

　二、存在的问题

　（一）涉诉信访风险评估力度分布不均衡

　人民法院涉诉纠纷风险评估主要集中在社会关注度高、影响范围广的类型案件、重大案件上，对民间琐碎纠纷形成的一般性案件评估力度不够，而对此类低风险案件处理不当，也会导致风险升级。

　（二）缺乏人员保障

　当前，涉诉信访工作人员力量明显不足，不能满足案件日益增长的需要。随着监督机关限期督办、各级领导批示查报的案件逐年增加，且存在交叉、重复批办，涉诉信访案件工作量剧增；非正常信访居高不下，缠诉缠访仍是法院信访工作的难题，加之交办部门提供的案件信息有限，增大了排查难度。

　（三）涉诉信访案件多元化导致风险评估标准混乱

　涉诉案件因其具有种类多样、主体多元、内容复杂等特征而很难形成统一的解决机制。在长期的涉诉信访工作中．形成了一些个案的评查标准 ，然而由于涉诉案件本身的多元化属性 ，实践中涉诉信访案件的风险评估标准十分混乱，大量本应在法院解决的案件都涌入信访渠道 ，加剧了涉诉信访风险评估的多元化和复杂程度。

　(四)缺乏系统考虑,没有把事前与事后评估有机结合起来

　在实践中，部分工作人员缺乏系统考虑，没有把事前与事后评估有机结合起来，从而导致工作难度加大，重复现象严重，不仅造成资源的浪费，同时影响了办事效率。

　三、涉诉信访风险评估机制的完善

　（一）构建涉诉信访风险评估双向对接机制

　首先，要加强对社会纠纷风险信息的采集，加强与基层组织的有效对接，使乡镇政府、村（居）委会、人民调解委员会等部门成为基层法院了解社会纠纷风险信息的窗口，及时掌握可能形成诉讼的苗头性、倾向性问题；其次，要加强对社会纠纷风险信息的通报。一方面，对出现涉诉纠纷风险的案件，及时向有关基层组织通报风险状况，形成涉诉纠纷风险防控合力；另一方面，对于提起二审或再审的风险案件，连同风险状况记录附卷报送上级法院，有效预防二审涉诉纠纷风险发生。

　（二）以教育培训为重点，提高涉诉信访预警意识

　首先通过开展法律法规学习、案例分析会、审判业务理论研讨会、知识竞赛、司法技能培训等活动，以创建“学习型法院”为载体，广泛学习涉诉信访风险预警知识，在遇到涉诉信访案件时能够及时的发现信访风险。其次通过“审立轮岗”形式大力开展岗位练兵活动。选派审判业务部门工作人员，到立案接待部门接访锻炼，通过处理群众来访工作，提高处理涉诉信访工作的能力，在执法办案过程中发现信访风险后能及时作出处理，防止涉诉信访的发生。

　（三）加大督查力度，从而保障风险评估机制能落到实处

　首先，信访领导小组应不定期对各部门的涉诉案件信访风险评估预警情况进行督查，把检查重点放在各部门在执法办案过程中是否建立了预警登记制度，是否具有有效化解信访风险的能力，同时找出不足，并提出相应整改意见，从而促进涉诉信访预警机制的完善。其次，加强对党风廉政建设的督导。把上级法院的各项规定、禁令纳入党风廉政建设责任制，同时坚持开展文化育廉、监督促廉、家庭助廉等活动，让干警把“清廉”二字牢记心中，杜绝“人情案”、“关系案”、“金钱案”等违纪违法行为，从而提高法院干警信访风险评估预警意识，确保不发生因干警自身原因而引起信访。

　（四）把握全局，把事前评估与事后评估有效结合

　事前评估是指决策前所进行的一项预测性评估；事后评估是指在决策执行完毕之后决策所形成的效果进行的一种评估。事前评估的重要作用是将评估从单纯的事后检测变为事前控制，进而提高决策的质量；事后评估是对决策是否正确的综合分析，作为决策及执行过程的总结，事后评估对决策所做的价值判断最具有权威性和影响力，事后评估是对决策风险评估的最主要形式。无论是事前评估和事后评估都要注意做到两点，一是请专家评估，二是请目标群体评估。专家评估是决策风险评估的有效方法之一，例如在涉法涉诉信访问题上可以请资深律师参与评估、或请大学资深法学教授评估，让这些局外人站在比较公正的立场上进行评估。请目标群体进行评估，因为目标群体对决策相关利益有直接要求和直接感受，在风险评估中最有发言权，但请目标群体进行评估时且不可把他们集中在一起，因为集中以后容易受人左右，说不出心里话，要采用单个的、抽样的、背靠背的方法进行评估。

　以上所谈的几个环节，笔者认为是涉诉信访风险评估机制中极其重要的几个环节，各个环节之间相互促进，相辅相成，缺一不可，把握好了这几个环节，必定能使所建立的涉诉信访风险评估机制取得进一步的实效。